政府生产商品和服务
对账房把漏记的成本写回价格。写完之后，有的货仍然没人开第二家店：水管、电网、地铁轨道，第一根管子铺下去，平均成本还在往下掉。再铺一根是浪费。这一章不问“政府该不该关心”，问的更硬：谁来铺这根管子，票价印多少，印亏了谁补。
勘界那一章已经把三件事拆开：生产、出资、规制。国防可以政府自己养军队，基础科研可以政府出钱、实验室来做，自来水可以私人铺管、政府限价。这一章专盯第一件事——政府什么时候自己上手生产，以及上手之后，票价和激励会怎样走歪。
它不是值班台，也不是河岸账本。它更像市政工程的铺管图：先看这条管网是不是天生只能有一家，再看票价窗口有几套印法，最后看把活交给国企、监管或 PPP 时，工地会亮哪几盏故障。
先把“生产”和“干预”分开
市场失灵是政府进场的门票，不是政府开厂的许可证。外部性、信息不对称、自然垄断，都可以用立法、税、补贴、限价去拧。只有私人开不了张、或者开了张会把公共利益丢掉时，政府才需要自己当生产者。
电力输送、自来水、邮政管网，常见的是竞争装不进去。国防、义务教育，常见的是目标不只是卖得出去——还要覆盖、安全、把某种服务送到不愿意买的人手里。两种理由不一样。第一种是成本曲线的形状；第二种是目标函数里多写了公平或安全。把它们揉成一句“重要所以国营”，铺管图会画错。
政府干预是改规则和改价格。政府生产是自己雇人、自己铺管、自己印票。需要干预，不等于需要开厂。开了厂，也不等于把规制和出资一并包圆。
这条管网为什么只能有一家
自然垄断是政府直接生产或死死盯住一家私人公司的最硬理由。相关产量区间里，规模越大，平均成本越低。两家各铺一套轨道，土地和混凝土付两次，乘客却还是那些人。一家运营，社会更省。
城市地铁是现场版。隧道、信号、车辆段先砸下去一大笔，多运一位乘客的边际成本很低。再允许第二家平行挖一条，重复建设本身就是无谓损失。电网、燃气管、铁路路网，形状相同。高铁由国铁主导建设和运营，民营资本难插进路网，不完全是“不让进”，是沉没下去的轨道很难再拆给第二家用。
用一套能手算的数钉住。固定成本 ，边际成本 ，需求 。平均成本一直往下掉：
按效率定价，：
每位乘客只付 2，但 100 的固定成本无人认领，厂亏 100。按盈亏平衡定价，：
票价能盖住成本，产量却从 20 收到 10。少运的那 10 位，愿意付的钱仍高于 2，三角形大约是 。自然垄断的定价窗口就卡在这里：边际成本价有效率、会亏损；平均成本价能打平、没效率。
若硬拆成两家，每家都要付 100 的固定成本，社会先浪费一套管子。可竞争市场理论说：只要潜在对手能随时进来，在位者也不敢把价抬到 以上。沉没成本把这句假话拆掉。地铁轨道、高压线、专用车站，退出后几乎变不回现金。先铺的那家把位置锁死，后来者即使技术够用，也不愿再埋一套废铁。新药研发也是同一类沉没：试验费烧完，市场没打开，账就冻在那里。
平均成本还在下降时，竞争不是越多越好。第二根管子付的是重复的固定成本。政府要防的是垄断加价，不是强行再挖一条平行隧道。
下面这张铺管图让你改运量。看平均成本怎样往下掉，以及 和 分别把亏空记在哪一格。
票价窗口：同一根管子，四种印法
一家厂服务许多条线路、许多类客户时，成本没法按“一公里一根价”切开。北京到拉萨的包裹比北京到天津贵得多，中国邮政对普通信件仍印全国统一邮资。城市和稠密线路在补贴偏远。宽带也常见城市补贴农村、基础业务补贴增值。这叫交叉补贴。它保的是普遍服务，牺牲的是价格信号：便宜线路的人多付，贵线路的人少付。
经济学家还留着另一套印法。需求弹性小的客户，加价可以高一点；弹性大的，加价要薄。同样的固定成本摊下去，效率损失更小。这是拉姆齐定价的口语版。燃气阶梯价走的是另一条：用量低的户单价低，用量高的户更贵，兼顾基本需求和节约。德国有的电力把“绿电”印得更贵，是在用价格推可再生能源，不是在摊固定成本。
顺丰、京东按线路和市场定价，反映的是可竞争的那一段。上海偏远公交在低票价上另加财政，是承认这条线印不出 ，又不想停运。两套窗口不要抢同一句话。
工地可以外包，管子还是那一根
自然垄断往往会通过提高价格和减少产量来获取额外利润，这样做虽然对企业有利，但会造成社会效率损失。应对这种情况，政府可以采取多种措施，手里不只有“收归国有”这一种选择。比如，可以实行价格监管、引入补贴和服务合同，或者通过多种公私合营模式来调节和监督，既保证基本服务，又减少无谓损失。
监管相比直接运营，有如下好处：
- 目标可以写进合同（如限价、绩效考核、招标）
- 例如深圳轨道交通部分线路交给民营运营，是在同一根管子上换施工队，不是再挖一条
但也有明显的坏处：
- 企业比监管者更了解自己的成本
- 信息不对称容易导致监管成本高、效果差
教训案例：
- 加州 2000 年电力危机中，有企业利用交易规则制造短缺，电价飙升
- 事后通过信息披露和独立监管才让秩序恢复
这些问题本质上都与“信息不对称”和“监管俘获”有关：被监管的一方掌握账目、信息，监管者反而可能被软性影响甚至“请去吃饭”。
特许和 PPP 把财政压力卸一块给社会资本。财政部口径里，2014 年以来入库 PPP 超过一万个项目、投资额以十万亿计；也有大约一成项目中途调整、中止或退出。合同写不清、风险全推给一方、信息披露不够，工地会停。BOT、委托运营、特许经营、股权合作，差别在风险停在哪一页，不在名字好不好听。
私有化更不是默认按钮。补贴一撤，水价电价可能先涨。原来的国企若并不低效，换招牌本身不创造效率。监狱、义务教育、基本社会福利，目标函数里有公共价值，卖给最低报价的人，可能把不该砍的覆盖砍掉。
路径选择问的是合同能不能写清、成本能不能看见、俘获能不能挡住。不是问“姓公还是姓私”这四个字。管子的形状没变，变的是谁有权印票、亏了记在谁账上。
政府自己上手，也会把工地做砸
政府失灵在勘界那一章露过面。这里把它写成铺管现场的四种事故。
信息不完全。管网成本、负荷、维修欠账，一线比局里清楚。计划按去年的表走，表是假的，管子会裂。对市场的控制也有限：限了零售电价，发电侧或煤炭侧可能先乱，加州那一页就是控制住了一头、没按住另一头。
官僚激励和预算制度会把目标拧歪。部门按预算规模和人员扩编得分，不按少挖一米重复管道得分。钱花不完明年被砍，年底会出现突击铺设。绩效若只量“开工里程”，就会出现接通率差、空管多。
政治过程把短期能看见的票，压过长期要埋的管。新能源汽车地方保护和新粮补里的利益分层，环保审批随房地产松紧，都是工地被投票和土地财政拽偏。旋转门让监管者下班后坐到被监管的那一侧。下一章公共选择会把投票和利益集团摊开，这一章只要你承认：看得见的手也会写错工单。
公私效率不能做成口号赛，比的不是所有制四个字，而是约束和任务。实际情况可以用几点说明：
- 中国邮政必须送到没有利润的县，但私人快递可以只跑回程也赚钱的线路。
- 学校的投入和“分数”未必直接挂钩。
- 有的公共机构并不一定更贵：
- 法国电力通过标准化核电设计来压低成本。
- 中国社会保险的管理费不到缴费的 1%，而私人保险的管理和销售费用常常占到保费的三成以上。
公共部门常见的组织病是：预算软、退出难、多目标互相打架、透明度不够。药方不是一律私有化，是绩效合同、第三方审计、能看见的账，以及在可竞争的环节把施工队换掉。
下面这个招标柜让你给四种现场挂卷宗。挂对了，才知道这根管子该国营、该限价，还是该写成一纸 PPP。
管子铺完，还要看谁在投票
这一章把“政府生产”总结为三点：
- 如果管网是自然垄断，别急着拆成两家，否则可能导致效率更低。
- 票价采用 （边际成本定价）时，需要明确写清楚财政补贴；如果执行全国统一邮资，要承认这时的价格其实在用一部分客户的钱补贴另一部分客户。
- 公有、监管、合约、PPP 其实都是同一根管子上的不同“卷宗”或合同安排。不论哪种方式，如果政府失灵、监管俘获、激励错位，任何机制都有可能失败。公有制不是灵丹妙药，合同创新也不是万能药方。
下一章我们要进入“投票室”。如果说生产的环节能画成本曲线，决策却总是更嘈杂：选民、官僚、利益集团会怎么把工单改道、谁在推动预算、谁能游说进表决程序，这些往往比技术和成本更常决定一条地铁最后停在哪一站，甚至是否能修起来。这些角力过程，比曲线热闹，也更接近现实。
练习题
关于“政府生产”和“政府干预”，哪一句最干净？
用文中那组能手算的数，哪一句是对的？
中国邮政对普通信件印全国统一邮资，对账上实际在做什么？
把活从国营换成监管或 PPP 之后，哪一句更接近铺管图的判断？