中国财政体制的层级结构与发展

财政体制是国家治理体系的重要组成部分，它决定了不同层级政府之间的财政关系和责任分工，是实现国家长治久安与经济社会可持续发展的基础保障。从国家层面来看，科学的财政体制不仅有助于合理配置公共资源，推动区域协调发展，还为公共服务、社会保障和基础设施建设等领域不断提供坚实的资金支持。

在探讨现代财政理论的基础上，我们需要深入了解中国特色的财政体制是如何运作的，以及它在改革开放以来是如何演进和完善的。中国财政体制的最大特色，是在坚持中央统一领导的基础上，根据经济社会发展的需要和各地实际情况，实行合理分权。这种中央与地方的财政分权安排，既可以增强中央对全局的宏观调控能力，同时又赋予地方政府灵活推动本地经济社会发展的动力。

中国作为一个统一的多民族国家，实行中央统一领导、合理分权的财政体制。这一体制涉及中央政府、省级政府、市县级政府等多个层级，形成了具有中国特色的财政分权模式。中央政府负责全国性、全局性的重要财政事务，如国防、外交、重大基础设施等，同时对地方财政进行统筹和调节。省级及市县级政府则主要负责地方经济社会发展、民生服务和公共事务管理等，承担了大量基础性、群众性支出的具体职责。随着财政分权的推进，地方政府在推动区域经济、改善公共服务和维护社会稳定等方面发挥着日益重要的作用。

---

中国财政体制的历史演进

计划经济时期的集中统一

新中国成立初期，我国实行高度集中的计划经济体制。在这一时期，财政收支主要集中在中央政府，地方政府的财政自主权相对有限。这种模式在当时的历史条件下，有效保障了国家重点建设项目的资金需求，为工业化奠定了基础。

1950年代到1970年代，中央财政收入占全国财政收入的比重通常在80%以上，体现了高度集中的特点。地方政府主要承担执行中央决策的职能，财政支出也主要按照中央的统一安排进行。高度集中的财政体制有利于完成国家战略目标，但在一定程度上抑制了地方的积极性和创新能力，导致地方财政主动性较弱，对地区经济多样化发展的适应能力不足。

改革开放后的分权探索

1978年改革开放以来，中国开始探索财政分权改革。顺应经济体制改革的趋势，财政体制的改革成为推动经济快速发展的重要动力。1980年开始实施的"分灶吃饭"体制，标志着财政体制改革的重要起步。这一改革赋予了地方政府更多的财政自主权，激发了地方发展经济的积极性，形成了“吃饭靠自己”的动力机制。

除了“分灶吃饭”，上世纪80年代中国财政体制还经过多次调整，如承包制和包干制，以适应市场经济发展的需要。但由于地方收入与支出增长不均衡，中央财政调控能力有所削弱，到90年代初期已出现中央财政吃紧、地方财力相对充裕的局面。

1994年的分税制改革是中国财政体制发展史上的重要里程碑。这次改革系统地理顺了中央与地方财权、事权和收支划分。分税制明确划分了中央税、地方税和共享税，建立了以增值税为主体的共享税制度，既保证了中央财政的统一性和权威性，又兼顾了地方的利益。分税制改革显著增强了中央财政的收入能力，使中央能够通过转移支付等方式加大对地方的支持，推动区域均衡发展和基本公共服务均等化。同时，分税制也为之后的财政体制不断完善和发展奠定了坚实基础。

---

当前财政支出的层级分布

要深入理解中国财政体系的分权格局，我们可以通过分布数据、结构分析和具体案例等多层面进一步把握各级政府在财政资源配置中的实际作用和动态变化。

财政支出层级变化趋势

首先，通过数据来看中国各级政府财政支出的分布及其演变情况：

从上图可以看出，改革开放以来，财政支出的“重心下移”趋势十分明显。中央本级财政支出占比持续下降，市县级政府承担起越来越多的财政支出责任。以2023年数据为例，市县级财政支出接近全国总支出的半数，省级支出稳步提升，而中央本级支出占比已经降至约17%左右。这种分布格局显示了分权体制对基层治理与服务能力的高度重视。

这一趋势背后的动因包括：一方面，随着经济社会发展和城镇化进程推进，地方公共服务需求快速增长，迫使财政支出逐渐向基层下沉；另一方面，分税制及转移支付制度的不断完善，为地方政府提供了较大财力空间，以更好地满足区域性的公共服务和基础设施建设需求。

不过，分权带来动力与压力并存。基层政府承担更多支出责任的同时，其收入能力不一定同等增强，这对整个财政体制的均衡性、可持续性提出了更高要求。

支出结构的功能分工与地方责任

进一步分析财政支出的具体功能结构，可以发现各种支出类别在中央、省级和市县级政府间的分布各具特色，反映出不同层级政府的责任侧重：

可以发现，教育、医疗、住房等民生领域支出主要由市县级政府承担，这些项目普遍涉及面广、贴近群众，是基层政府的主要职责。社会保障和交通运输则体现了中央与地方分工协作、合力保障的混合型特征。尤其在社会保障方面，中央要承担养老金和部分特殊转移支付等大项，地方则负责落地实施。

此外，近年在应对疫情和区域协调发展中，中央财政又通过多种方式加强了对地方的资金支持，实现“上强下实”，以保障公共服务均等化、缩小区域差距。

基层财政运行中的压力和挑战

市县级财政支出占比虽然提升，却在诸多领域面临压力。例如，义务教育、基础医疗、社会保障投入的不断增长，对县、乡镇级财政造成了不小负担。部分经济薄弱地区，财力增长赶不上支出需求的扩张，出现“上有转移、下有压力”的现实困境。这促使财政体制不仅要下沉资源，还要提升资源配置的“含金量”和精准性。

---

地方政府的多样化格局

行政层级的复杂性

中国行政层级具有层次多、地域分布广等显著特征。包括34个省级行政区（省、自治区、直辖市、特别行政区），333个地级行政区，2844个县级行政区，以及38741个乡镇级行政区（2023年数据）。

具体来看：

• 省级：既有普通省份，也有经济高度集中的直辖市和边疆少数民族自治区。
• 地级：多为地级市，同时包括少量地区、盟、自治州等，实时根据区域发展进行设置和调整。
• 县级：县、县级市、区三种类型交错分布，既有经济强县也有人口稀疏、资源有限的边远区县。
• 乡镇级：街道、乡、镇数量众多，是最直接服务基层群众的行政单元。

有些地区，特别是大城市，行政体制更为精简，如直辖市普遍采用“市-区县-街道（乡镇）”三级体制；而大部分普通省份则为“省-地市-县-乡镇”四级体制。不仅层级多样，内部管理和财政管理体制也有显著差异。这种多样化格局要求财政制度具备极强的适应力，以支撑不同区域不同层级的发展需求。

区域间财政能力的差异与资源分布

中国地域广阔，经济社会发展极不平衡，财政自给能力、收入水平以及对转移支付的依赖程度在不同地区间差异巨大。

如上图所示，东部沿海发达地区（如上海、北京、浙江、江苏等）人均财政收入显著高于中西部省份。这主要源于经济总量大、税基广泛、消费与企业活跃度高。西藏人均收入数据较突出，实际上很大程度上依赖中央财政的大额转移支付和定向支持，并不代表本地经济自生能力。

地区财政能力差距的主要成因有：

• 经济基础：产业结构不同，税收能力差距明显；
• 人口与地理：人口密集区财政收入高，边远少数民族地区自有财源匮乏；
• 政策扶持：中西部地区获得的转移支付和专项补助更多。

资源分布的不均也带来一系列问题：

• 发达地区多为“贡献型”，承担更多对全国财政的净贡献；
• 落后地区对均衡性转移支付依赖严重，面临自我造血能力不足的问题；
• 财政能力的高低又直接影响公共服务均等化和区域协调发展战略的落实效果。

财政分权之下的协同与平衡

由于行政层级复杂、区域能力差距大，中国财政体制必须兼顾“分权”与“统筹”。各级政府既有分工，又需合作——中央通过转移支付、规范收入分配，保障国家战略和弱势地区基本公共服务；地方则根据实际情况灵活配置、精细化管理，更好满足本地群众需求。

例如，近年来中央财政对中西部和东北地区、民族地区、边疆和革命老区的财政倾斜持续增强，转移支付结构不断优化，帮助这些地区弥补财力不足，提高发展后劲。同时，积极推进财政事权和支出责任的划分改革，切实提升地方政府的公共服务与财政管理现代化水平。

当前中国财政体制的分权化趋势日益明显。在各级政府特别是市县一级承担更多支出责任时，如何强化财力保障、优化财政资源配置、推进公共服务均等化，成为下一步改革和政策创新的重点方向。

---

财政能力与支出需求的匹配

财政能力与支出需求的合理匹配，是实现财政均衡、保障公共服务均等化的关键。不同地区由于经济发展水平、资源禀赋、人口结构等差异，其财政能力和支出需求存在显著差异。如何通过科学测算与政策安排，实现“有钱能办事、无钱有保障”，成为我国财政体制改革的重要任务。

财政能力的衡量

财政能力反映了一个地区政府筹集财政收入的潜力和能力，既受地区经济总量影响，也与经济结构、税收政策和征管效率密切相关。通常可以用税基与标准税率的乘积来衡量：

$C_j = B_j \times t^s$

其中，$C_j$ 表示地区 j 的财政能力，$B_j$ 表示该地区的税收基础，包括当地企业、个人所得、财产等可征收对象的总量，$t^s$ 为按照统一政策规定的参考税率。

值得注意的是，发达地区税基广阔、征管效率高，财政能力通常更强，而经济欠发达地区则面临税源单一、征收难度大等问题。此外，部分特殊地区如资源型城市，尽管经济体量不大，但部分年份因资源价格波动财政收入大幅波动，财政能力具有不确定性和波动性。

支出需求的测算

支出需求是指地方政府为保障居民基本公共服务（如教育、医疗、社会保障、基础设施等）所需的最低财政支出。合理的支出需求测算，需要考虑本地人口规模、服务标准、物价水平、地理环境等多维因素。一般可用下式表征：

$N_j = Z_j \times n^s$

其中，$N_j$ 表示地区 j 的支出需求，$Z_j$ 表示目标服务人口，如学龄儿童、老年人口、常住人口等，$n^s$ 为人均提供标准公共服务所需的单位成本。

在实际操作中，还需根据地区气候、地理条件（如山区、边远、海岛）、历史欠账等因素进行合理调整。例如，西部民族地区、边疆地区因基础设施投入需求大、交通和建设成本高，支出需求远高于人口简单测算值。

财政均衡状况

财政均衡状况反映了一个地区财政自给与保障公共服务之间的紧张度。最常用的指标是财政能力与支出需求之比：

$P_j = \frac{C_j}{N_j}$

• 当 $P_j > 1$，说明该地区财政收入能够满足基本公共支出，甚至略有结余，通常不依赖上级财政支持。
• 当 $P_j < 1$，则代表该地区自身财政收入无法保障标准公共服务，需要通过上级政府转移支付弥补缺口。
• 若 $P_j$ 远大于 1，则该地区为“净贡献”地区，往往对国家财政调节承担更大责任； 远小于 1 的则为“净受益”地区，是国家均等化重点支持对象。

实际中，多数东北、中西部、民族、革命老区、部分人口流失县域，$P_j$ 均低于 1，对转移支付高度依赖。东部发达地区，比如上海、北京、广东等，$P_j$ 通常大于 1，是全国性的财政“贡献者”。

区域案例说明

在教育中，东部某地级市 $B_j$ 较大、$t^s$ 高、$C_j$ 高，但 $Z_j$ 拥有众多学生， 因经济发达亦较高， 明显大于 1；而西部乡村县区，税基有限、财政能力偏低， 虽人口较少，单位成本因交通、师资等原因反而更高， 常远小于 1。

---

转移支付制度的发展

转移支付规模的快速增长

我国分税制改革以后，转移支付制度发展极为迅速，成为调节区域财力、促进均衡发展的核心手段。数据显示，转移支付规模从2010年的3.2万亿元持续增加，2023年已突破11万亿元，占中央财政对地方支出总量的比重大幅提升。

这一增长不仅反映了中央财政对地方支持的不断加码，也与经济社会对公共服务保障、区域均衡发展的要求密切相关。特别是在困难时期（如2020年疫情冲击），中央通过扩大转移支付逆周期调节，加大了对基本公共服务短板地区的资金支持，有效稳定了基层运行。

转移支付的主要类型

我国现行转移支付体系主要包括三大类，各类型侧重点不同、作用互补：

近年来，我国积极推进转移支付结构改革，专项转移支付逐步压缩、归并，以减少“上送下返”、“跑部钱进”等问题，提升资金使用的科学性和效率。

均等化效果分析

转移支付制度设计的根本目标之一是促进基本公共服务均等化。如何评估均等化效果？一个直观方法是：观察转移支付前后不同地区的人均可用财力差距。

从图中可以直观看出，转移支付后，东中西部和民族地区的人均可用财力差距明显缩小，尤其西部和民族地区提升最为显著。东部发达地区由于本地收入能力强，变化不大；而中西部、民族地区借助中央转移支付获得了显著的“财力增厚”。转移支付成为推动教育、医疗、养老等基本公共服务均等化的强有力保障。

此外，为了进一步增强财政激励约束，一些地方开始探索“奖励性转移支付”，鼓励地方提升公共服务效能、创新改革、加强绩效管理。这也是近年来转移支付制度改革的一个重要方向。

---

教育财政的分级负责制

义务教育的"以县为主"体制

中国实行九年义务教育制度，在财政安排上采用"以县为主"的管理体制，这一体制自上世纪90年代末逐步确立，是推进教育公平、落实教育优先发展的重要支撑。其核心内容包括：

• 县级政府：承担义务教育的主要财政责任，包括学校经费保障、教师工资发放、校舍建设与维护等，是具体投入和管理的“第一责任人”。近年来，各地不断完善县级教育财政保障机制，强化资金分配透明度和规范性。
• 省级政府：发挥统筹和协调作用，结合本省经济发展和地区差异，制定支持政策，重点向经济薄弱县和特殊地区倾斜，提升均衡发展水平。例如，一些省份通过“省财政直达县”模式，加大义务教育转移支付，提高对贫困地区的教育资金保障。
• 中央政府：负责制定义务教育的基本标准和政策框架，通过中央专项资金、均衡发展转移支付和奖励性补助，对全国义务教育提供宏观指导和重点支持，推动政策落地。中央还通过“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件”等项目，不断提升全国义务教育整体水平。

教育财政投入的增长

近年来，中国教育财政投入持续增长，2012年以来连续保持了国内生产总值4%以上的投入水平，显著提升了教育资源整体供给能力。在此期间，财政性教育经费总量稳步提升，为优化办学条件、提高教育质量奠定了坚实基础。

不仅投入总量增加，各级政府持续加大了对重点领域和薄弱环节的保障，如农村义务教育、特殊教育、学前教育和高等教育等。例如，“农村义务教育学生营养改善计划”、城乡义务教育经费保障机制改革等重大政策落地有效改善了基础教育条件。

不同地区教育投入的差异

尽管实行了较为完善的转移支付制度，在推动区域教育均衡方面取得进展，但不同地区的教育投入水平、资源配置与质量状况仍存在一定差距，特别是在经济欠发达地区和民族地区。

除表中数据外，东中西部在学校基础设施、师资队伍、优质教育资源覆盖率等方面差异依然较为突出。例如，东部发达地区新建和改扩建教学楼、运动场、实验室等硬件条件明显优于西部和民族地区；信息化建设与利用水平也较高，更有能力引入优质教育资源。

对西部和民族地区，中央与省级财政持续加大转移支付力度，大量资金用于缩小办学条件和师资差距，推动城乡一体化发展。此外，鼓励对口支援、人才流动、远程教育等多元方式提升欠发达地区教育质量。

---

新时代财政体制的改革方向

建立现代财政制度

自党的十八大以来，中国提出建立现代财政制度作为深化财税体制改革的核心目标。这一目标内涵丰富，主要包括：

1. 完善预算管理制度：推动实施中期财政规划和绩效管理，逐步实现从“重分配、轻监管”到“全面预算全程管控”的转变。强调预算公开透明，提升预算编制科学性和执行刚性，加强对预算过程的监督与绩效评估。
2. 深化税制改革：推进增值税、个人所得税、房地产税等税种改革，健全地方税体系，优化税制结构，提高税收征管现代化水平。着力完善收入分配格局，增加普惠性和公平性。
3. 理顺央地财政关系：中央和地方财政将围绕“事权与支出责任相适应”原则，科学划分各级政府财权、事权与支出责任。通过完善转移支付、规范地方举债等举措，提升地方公共服务能力和风险防控能力，实现全国范围内财政资源的优化配置。

推进基本公共服务均等化

基本公共服务均等化是新时代财政体制改革的战略重点，涵盖教育、医疗、社会保障等多个维度。中国通过完善均等化转移支付、强化中央对困难地区保障、逐步建立公共服务标准化体系等多项措施，持续缩小区域间公共服务水平差距。

与此同时，公共服务供给标准体系建设不断完善，更多“政府购买服务”、“信息化服务供给”等创新模式进一步提高了公共服务的普惠性和可及性。

数字化时代的财政管理

随着信息技术革命不断深化，财政数字化转型步伐显著加快，在预算管理、税收征管、资金监控、绩效评估等关键环节推动智能化与信息化融合。

• 预算管理数字化：建立全国统一的预算管理一体化系统，实现从预算编制、审批、执行、决算到监督的全过程数字化管理，提升了财政运行透明度和实时数据管控能力。数字化预算平台也加强了财政政策的协同联动与执行追踪，为科学决策提供支持。
• 税收征管数字化：推进“金税四期”工程，将人工智能、大数据、区块链等新技术融合应用到发票管理、风险识别、纳税服务等环节。借助智能化手段提高税收征管效率与合规性，压缩税收流失空间，为减税降费及公平税负提供技术支撑。未来还将探索跨部门信息共享，提升综合治理能力。
• 转移支付精准化：基于大数据、云计算等现代信息技术，财政部门可以动态掌握地区经济社会发展状况、人口流动变化和公共服务短板，实现转移支付分配的实时调整与精准投放，提升政策“靶向性”和资金使用效益。
• 智能监督与绩效评估：运用数字化平台实现资金流向全过程监管，强化“事前—事中—事后”闭环监督，实时预警和纠偏，提升财政资金的绩效和公共资源配置效率。

---

国际比较与借鉴

与其他国家财政体制的比较

不同国家的财政体制各有特色，我们可以从中汲取有益经验：

通过国际比较可以看出，不同制度模式下的财政体制在中央和地方支出分配、转移支付设计、公共服务均等化等方面各有侧重。例如，美国和德国的联邦制体制注重分权自治，中央支出占比较高，同时在转移支付中设置了较为严格的条件；日本则通过自动调节机制保障地方财政稳定；瑞典和北欧国家注重社会福利，以高水平转移支付缩小区域差距，维护社会公平。

国际借鉴对中国的启示

1. 完善均等化转移支付：借鉴德国、北欧等国家对横向均等化和纵向转移支付的系统安排，进一步细化我国的转移支付方式，加强透明度、激励约束和平衡性。
2. 提升财政绩效管理：参考英国、澳大利亚等国家的绩效预算经验，推动财政资金的全过程管理，提高支出效率与成效。
3. 鼓励地方创新：学习美国等联邦制国家提升地方自主权与创新能力，在保证国家统一政策目标的前提下，激发地方公共服务和财政管理的积极性。
4. 推进财政数字化与智能化：关注发达国家在财政数字化转型、公共数据开放、智能监管领域的先进做法，推动我国数字财政体系建设，为现代财政管理赋能。

---

面临的挑战与发展趋势

当前面临的主要挑战

1. 地区发展不平衡：东西部地区经济发展差距和财政能力仍十分显著，部分中西部区域和农村地区公共服务供给不足，财政自给能力不强，存在“财弱事重”的现象，需要进一步完善均衡机制。
2. 人口结构变化：老龄化加速与人口流动趋于复杂，使社会保障、医疗卫生、教育等公共服务领域财政压力显著增加，对资金配置灵活性和预测能力提出新的挑战。
3. 环境保护压力：实现生态文明和“双碳”目标需要大规模绿色投入，地方财政面临资金压力，绿色财政管理和创新工具应用亟须加强。
4. 债务风险防控：部分地方政府负债水平较高，隐性债务问题突出，规范举债和强化风险管控已成为体制改革的关键任务。
5. 财政管理现代化滞后：预算执行、绩效评价、信息化建设等方面仍有提升空间，治理现代化步伐需加快。

未来发展趋势

财政体制改革的方向将更加聚焦于基本公共服务均等化、财政资源高效配置和风险防控能力提升。未来，数字化转型、绿色财政、绩效管理、债务治理和多元化财政工具等领域均将成为体制现代化的重要支撑。

• 税制改革将更注重结构性优化，提升税收公平性和可持续性，赋能高质量发展。
• 转移支付改革将强化公平性、透明度及绩效考核，推动区域协调和基本公共服务标准体系完善。
• 预算管理聚焦全过程数字化、实时监控和绩效挂钩，提升透明度和政策响应能力。
• 债务管控要求建立健全债务预警和分级治理机制，防范系统性风险。
• 数字化建设以数据驱动提升财政治理能力，促进公共服务精准化和政策高效落实。
• 绿色财政将推动更多绿色金融创新和生态文明政策融合，为“双碳”目标和可持续发展提供强有力的财政保障。

---

总结

中国的财政体制经历了从高度集中到适度分权的历史演进过程，形成了具有中国特色的分税制财政体制。这一体制在促进经济发展、保障民生改善、维护国家统一等方面发挥了重要作用，其灵活性和包容性是不断适应经济社会变迁的关键。

当前，中国财政体制呈现以下主要特点：

• 支出分权程度较高：市县级政府承担了近一半的财政支出责任，体现了公共服务供给重心下移的趋势，推动了各地因地制宜加强基本公共服务。
• 转移支付规模较大：中央对地方转移支付超过11万亿元，有效地弥补了区域发展和财政能力差距，促进了基本公共服务均等化和社会公平稳定。
• 区域差异仍然存在：虽然转移支付机制不断完善，但地区间经济实力和公共服务实现水平仍有差距，部分地区“弱财难事”问题依然突出。
• 制度创新持续推进：在预算管理、税制改革、债务管控、数字财政等方面不断完善体制，创新工具和智能化平台加速落地，提高治理现代化水平。
• 数字化与绿色转型加快：财政数字化步伐明显加快，绿色财政工具日益丰富，为财政管理智能化和可持续发展奠定基础。

展望未来，中国财政体制改革将继续深化，重点是建立更加公开透明、定量科学、绩效主导的现代财政制度，进一步推进基本公共服务均等化，实现财政资源跨区域高效流动和优化配置，更好地服务于中国式现代化建设的需要。通过持续推进制度创新、政策优化与国际经验借鉴，并以数字化和绿色发展为抓手，中国的财政体制将为经济社会高质量发展和共同富裕目标提供更具韧性和可持续性的支撑。