土地资源

土地在市场经济中占据着独特地位，不仅仅因为其经济价值，更因为它在人类文明发展中的深层意义。作为一种生产要素，土地具有一些显著特征，这些特征深刻影响着资源配置的效率。

首先，土地的位置是固定不变的。这一特性使得土地价值不仅取决于其绝对位置，还受到周边土地用途的相对影响。一块土地的经济价值会因为邻近区域的开发方式而发生显著变化。其次，土地提供多重服务功能，不仅为人类提供生活和生产空间，还为所有陆地生物提供栖息地。

在我国快速城镇化进程中，不同土地用途之间经常出现兼容性问题。当用途冲突无法避免时，需要通过一定机制来解决这些矛盾。在市场经济体制下，市场机制成为解决土地用途冲突的重要手段之一。

然而，市场机制在土地配置方面的表现如何？土地使用的结果和交易是否高效且可持续？这些配置是否充分反映了社会对土地的深层价值认知？

本内容将深入探讨这些问题。我们将分析市场如何配置土地资源，评估市场配置在多大程度上符合社会目标，并在市场结果与社会理想产生分歧时，探讨可用的政策工具及其有效性。

---

土地配置的经济学原理

土地使用的决定因素

市场经济条件下，土地通常被配置给能够创造最高经济价值的用途，这种价值体现在使用者的支付意愿或接受补偿的意愿上。

为了更好地理解这一原理，我们可以考虑一个包含三种土地用途的理论模型：住宅开发、农业生产和生态保护。这个模型能够帮助我们理解土地配置的基本逻辑。

在这个模型中，横轴代表距离城市中心的远近，纵轴表示每亩土地的净收益。三条曲线被称为"土地租金曲线"，它们反映了距离城市中心不同距离处，各种土地用途能够产生的最大净收益。

所有三条曲线都呈现向右下倾斜的趋势，这是因为运输成本会降低远距离土地的净收益。对于住宅开发而言，距离市中心越远，通勤成本越高；对于农业生产，距离市场越远，运输农产品的成本越高。

土地用途转换的动态过程

土地用途的转换会在土地租金曲线发生变动时出现。近年来，我国经历了大规模的土地用途转换。根据自然资源部的数据，从1996年到2020年，全国建设用地面积增加了约60%，而同期人口增长率仅为约15%。

这种转换主要源于两个因素。第一个因素是快速的城镇化进程显著推高了城市用地的租金曲线。随着工业化发展和城市人口集聚，住宅、商业、工业以及相关的交通和娱乐设施用地需求急剧上升。第二个因素是农业生产率的提高使得相同的粮食产量需要更少的耕地，这在某种程度上降低了农业用地的相对价值。

以深圳为例，从1980年建立经济特区到2020年，深圳的建设用地面积从不足100平方公里扩展到近1000平方公里。这一过程中，原本的农田、渔塘和山地逐步转换为工业园区、住宅区和商业中心。

农业用地的特殊考量

尽管总体上农业用地面积在减少，但我国的灌溉面积却在稳步增长。灌溉技术能够将大多数作物的产量提高100%到400%，从而显著提升土地价值。根据国际粮农组织的估计，未来30年内，70%的粮食产量增长将来自灌溉农田。

然而，传统的灌溉方式也面临着限制，特别是在水资源相对稀缺的北方地区。过度抽取地下水导致了一些地区出现地面沉降等环境问题。此外，含盐分的灌溉水会导致土壤盐碱化，降低土地生产力。

有机农业的兴起

农业用地的配置不仅受到总量变化的影响，还受到农业生产方式变化的推动。有机农业正成为我国农业发展的重要趋势。根据农业农村部数据，2015年至2020年，我国有机农业种植面积年均增长超过20%。虽然有机农产品的种植面积仍只占全国耕地面积的约1.5%，但其市场价值增长迅速。

得益于消费者对有机食品支付的价格溢价，我国有机食品销售额从2010年的约200亿元增长到2020年的超过800亿元。有机蔬菜和水果在整体销售中的占比已经达到约8%。这种价格溢价使得原本用于传统农业的土地转向有机生产，改变了农业用地的配置格局。

---

土地配置的低效率来源

尽管市场机制在理论上能够实现土地的有效配置，但在实际情况中，市场配置的结果往往偏离社会最优。这种偏离可能导致资源浪费、环境恶化和社会公平问题。我们需要深入分析导致这种低效率的具体原因。

城市蔓延和跳跃式开发

城市蔓延是指城市用地在空间上的低效扩散，而不是高效集中。相关的跳跃式开发则是指新的开发项目不是紧邻现有城市边界，而是跨越一些空置土地，在更远的地方进行建设。开发商“跳过”了一些连续的甚至空置的土地，选择了距离经济活动中心更远的区域。

这种分散式开发加剧了多种环境问题。通勤、购物和娱乐的距离变得更长，这不仅意味着消耗更多能源，还经常导致出行方式从低污染的步行或骑行转向高污染的汽车使用。在我国许多城市，这种现象已经成为空气质量恶化和交通拥堵的重要原因。

基础设施配套的激励扭曲

理解低效率城市蔓延和跳跃式开发的关键在于分析开发商面临的激励机制以及这些激励如何影响选址决策。

公共服务定价是一个重要的激励扭曲源头。当新开发项目超出现有供水和污水处理系统服务范围时，如果要为新开发提供服务，就需要延伸这些基础设施。问题在于，“谁来承担延伸成本？这种选择如何影响选址决策？”

如果开发商被要求承担延伸成本作为内化成本的手段，他们会自动将此视为远距离选址的成本组成部分。当这些成本转嫁给新开发房产的购买者时，他们也会面临居住在更远地区的更高边际成本。

然而，在许多情况下，这些基础设施延伸费用由整个都市区的税收来承担。当开发成本由都市区的所有纳税人补贴时，开发商和新开发房产的潜在购买者都会发现远距离居住被人为地降低了成本。这种偏向阻碍了开发商有效权衡在现有服务区域内进行更密集开发与在这些区域外的欠开发土地上建设之间的关系，从而促进了低效率的城市蔓延。

不相容土地用途的外部性

土地价值不仅取决于其自身位置，还受到周边土地用途特征的影响。这种相互依赖可能成为另一个低效率来源。

当任何决策对其他方造成外部成本时，即使在产权完全界定的情况下，私人激励和社会激励也可能出现分歧。使决策者净收益最大化的配置可能不是社会整体净收益最大化的配置。

土地交易中的负外部性相当普遍。特定土地用途的许多成本可能不完全由土地所有者承担，而是落在邻近地块的所有者身上。例如，机场附近的住宅受到噪声影响，有毒废料处理设施附近的居民可能面临更高的健康风险。

一个当前颇有争议的例子是大型工业化养殖场的选址问题。这些养殖场产生的一些成本（如异味和动物废料造成的水污染）由邻居承担。由于这些成本被外部化，不受管制的养殖场主在土地使用决策中往往会忽视或低估这些成本，从而产生偏向。就土地租金曲线而言，养殖场的私人净收益曲线会高于社会净收益曲线，结果是土地向养殖场配置的比例过高，效率偏低。

解决不相容土地用途问题的传统方法之一是分区规划。通过条例制定分区规划，创建允许特定土地用途的区域或地带。每个区域的土地用途通常按照用途类型（如住宅、商业和工业）、密度、建筑高度、地块面积和建筑布局等特征进行管制。分区规划理论的一个方面是，通过将类似的土地用途集中在一起，可以限制或至少减少负外部性。

然而，分区规划的一个主要限制是它实际上可能促进城市蔓延。通过对所有房产设定严格标准（如要求每个住宅都有大地块并禁止多户住宅），分区规划可以强制降低密度。通过减少允许的住宅密度，它实际上可能通过迫使使用更多土地来容纳给定数量的人口而促进城市蔓延。

环境价值的低估

正外部性代表了上述负外部性的镜像。与特定土地用途相关的许多有益生态系统商品和服务也可能不完全归属于土地所有者。因此，土地所有者可能低估了这种特定用途的价值。

以一个大型农场为例，它既为邻居（甚至相邻道路上的旅行者）提供美丽的开阔空间景观，又在其森林、溪流和牧场中为野生动物提供栖息地。土地所有者不太可能从提供景观中获得所有收益，因为旅行者不能总是被排除在外，尽管他们对景观的保护没有任何贡献。

在缺乏排他性的情况下，土地所有者只能获得部分总收益，从而在决策中产生偏向。具体而言，在这种情况下，涉及更多被低估活动的土地用途将败给那些为土地所有者带来更多收益的活动，即使从社会角度来看，这种选择明显是低效的。

考虑这些见解对土地租金曲线的影响。在存在外部性的情况下，农民决定是保留提供许多外部收益的农业土地还是将其出售给开发商时，决策偏向于开发。土地所有者的农业私人净收益曲线将低于社会净收益曲线。这种偏向的含义是，分配给农业的土地将低效收缩，而分配给住宅开发的土地将扩大。

---

税收对土地用途转换的影响

许多政府将土地税（以及土地上的设施税）作为重要的财政收入来源。除了筹集收入外，税收政策还可能无意中创造激励，促使土地从一种用途转换为另一种用途，即使这种转换在社会整体效率上并不理想。税收结构的设计直接影响土地所有者的决策，进而影响土地资源的空间分布和利用效率。

房产税问题

在我国，虽然房产税试点范围还比较有限，但土地出让金实际上承担着类似的作用。更重要的是，土地使用权的评估通常基于市场价值，这可能与土地当前用途的价值截然不同。

这种区别意味着，当土地密集型活动（如农业）位于面临巨大开发压力的区域时，土地评估可能反映的是土地的开发潜力，而不是其农业价值。由于可开发土地的价值通常要高得多，这种制度要求的费用支付可能会提高农业成本（并降低净收入），足以促进农田向开发用地的转换。

以北京周边的农业用地为例。随着城市扩张，原本的农田由于其开发潜力而面临更高的土地成本。即使这些土地继续用于农业生产，农民也需要承担基于其潜在开发价值的更高成本，这使得农业经营变得越来越困难。

这种税收结构不仅影响农业用地的存续，还可能导致城市蔓延和耕地保护压力加大。部分学者指出，若房产税或土地税能够根据土地的实际用途而非潜在开发价值进行评估，将有助于缓解农业用地被过度开发的趋势。此外，合理的税收减免政策（如对生态用地、农田等给予税收优惠）也能在一定程度上平衡土地用途转换的激励。

继承税问题

在从事土地密集型活动的人员死亡时，也会对继承遗产的人构成特定的税收问题。根据遗产规模，继承人可能需要缴纳相当可观的遗产税。由于继承的土地可能无法产生足够的现金流来缴纳税款，可能需要出售部分或全部土地来筹集必要资金。在这种情况下，土地的转换将由税收驱动的流动性考虑决定，而不是效率考虑。

这种现象在一些发达国家尤为突出。例如，在美国、法国等地，农场主去世后，继承人往往因高额遗产税而不得不出售部分农田或林地，导致土地所有权碎片化甚至农业用地流失。为缓解这一问题，一些国家对农业用地继承设有专项税收减免政策，鼓励土地继续用于生产性用途，减少因税收压力导致的非自愿土地转换。

---

市场垄断力量

实际上，土地的总供应量是固定的。此外，由于每块土地的位置都是独特的，缺乏良好的替代品有时会产生市场垄断力量问题。市场垄断力量允许卖方收取低效率的高价，可以通过阻止能够增加社会价值的转让来挫败市场实现效率的能力。

“公共目的受挫”问题

政府的职能之一是提供某些服务，如公园、饮用水、卫生服务、公共安全和教育。在提供这些服务的过程中，可能需要将用于私人目的的土地转换为公共用途，例如建设新的公园或道路。

效率要求只有当转换的收益超过其成本时才应进行这种转换。当然，公共部门可以直接从当前所有者那里购买土地，这种方法有很多值得推荐的地方。这不仅会为放弃所有权的所有者提供充分补偿，而且直接购买将确保这块土地的机会成本能够反映在转换为公共目的的决策中。

然而，假设私人土地的所有者意识到他或她对最适合此公共目的的特定地块的所有权创造了成为垄断卖方的机会。为了利用这个机会，他或她可能会坚持到公共部门支付垄断价格为止。如果发生这种情况，它可能代表通过将成本提高到低效率的高水平而对公共目的的低效率挫败。

具有市场垄断力量的卖方可能会低效率地限制公共部门获得土地的数量，以提供公众获得公园、自行车道和自然小径等便利设施的机会。

这种“持有待价”现象在城市基础设施建设、历史街区保护等领域尤为突出。例如，在地铁线路规划、城市绿地扩展等项目中，部分关键地块的业主因其不可替代性而抬高价格，导致项目成本大幅上升甚至搁置，影响公共利益的实现。

控制“公共目的受挫”问题的主要传统手段是被称为征收权的法律原则。在征收权下，政府可以通过征收合法获得私人财产用于“公共目的”，只要向土地所有者支付“公正补偿”。

---

创新的市场化政策解决方案

前面的分析已经识别出土地配置中市场失灵和政府失灵的多个来源。解决这些失灵的一种方法是在经济和政府之间建立某种互补关系。然而，如果政策补救措施要有效，它们必须能够纠正失灵而不引入新的低效率问题。

完善产权制度

仅仅建立可执行的产权就能纠正一些市场低效率，但结果要有效率，情况必须合适。建立产权制度可以缓解或避免仅仅按照先到先得原则分配土地时可能出现的过度开发问题。

然而，建立法律上可执行的私有产权制度是一项成本高昂的事业。在土地用途相对同质且土地相对于需求充足的情况下，缺乏产权制度造成的任何低效率都可能小于建立产权制度的巨大成本。然而，随着社会的成熟，通常会达到这样一个点：缺乏产权制度造成的低效率变得如此巨大，以至于承担建立产权制度的额外管理成本变得合理。

可转让开发权制度

效率建议应该保留的土地所有者通常反对旨在促进保护的分区条例，因为他们承担保护成本而整个社会获得收益。可转让开发权（TDR）是一种改变这种动态的方法。

TDR项目是一种将住宅开发从社区的一个部分转移到另一个部分的方法，而不会将所有成本都施加给指定保护土地的所有者。地方政府确定发送区域（禁止或不鼓励开发的区域）和接收区域（鼓励开发的区域）。

发送区域的土地所有者根据已通过规划中确定的标准分配开发权。通常，分配取决于其财产上可开发地点的数量和质量。寻求在接收区域开发的土地所有者必须首先从发送区域的土地所有者那里购买一定数量的开发权。

以我国的耕地占补平衡制度为例，这实际上就是一种可转让开发权的应用。当某个地区需要占用耕地进行城市建设时，必须在其他地区补充相同数量和质量的耕地。这种制度通过市场机制实现了土地资源的跨区域配置。

保护地役权

保护土地的一种流行方法被称为保护地役权。保护地役权是土地所有者与私人或公共机构之间的法律协议，限制土地的使用（在许多情况下是永久性的），以保护其保护价值。

一旦创建，保护地役权可以出售或捐赠。如果捐赠通过永久保护重要资源而使公众受益并满足其他联邦税法要求，它可以作为慈善税收减免符合条件。可税收减免的金额是土地有无地役权的价值差额。

从经济学角度来看，保护地役权允许与土地所有权相关的权利束被视为可分离的可转让单元。分离出开发权并允许它们流向最高价值用途（在这种情况下是保护）可能允许整个土地权利束的价值增加，同时保护土地。

土地信托基金

什么样的实体可以承担与确保遵守地役权协议相关的监督和执行负担，记住这些职责可能永远持续下去？在某些情况下政府承担这个角色，但越来越多地，被称为保护土地信托基金的法律实体已经为此目的而创建。

保护土地信托基金是一个非营利组织，作为其全部或部分使命，积极致力于使用各种手段保护土地。它可以购买土地进行永久保护或接受土地或地役权的捐赠或遗赠。

开发影响费

开发影响费是对开发商征收的费用，以抵消新开发的额外公共服务成本。通常在开发商获得建筑许可时征收，收入专门用于资助新开发区居民需要的额外服务，如供水和污水系统、道路、学校、图书馆以及公园和娱乐设施。

由于这些费用的成本可能转嫁给开发区内购房者，原则上它们通过内化扩展服务的成本来防止公共基础设施问题。内化这种外部性恢复了与选择住宅开发位置相关的激励，并减少了一种可能促进低效率跳跃式开发和蔓延的扭曲。

在我国，类似的政策工具包括城市基础设施配套费等。这些费用要求开发商为其项目可能产生的公共服务需求承担相应成本，从而更好地反映了开发的真实社会成本。

房产税调整机制

一些省份提供减少房产税的项目，作为保护社会期望的当前用途的手段，特别是当未减税的税收被视为对该用途的低效率偏见时。当房产税基于市场价值而不是当前用途时，税收结构可能给土地所有者施加压力要求转换土地。

在试图抵消这种税收偏向的方案下，被视为给社区提供未补偿外部收益的合格房产所有者被提供其评估价值的特定减免。项目通常通过地方政府运营的申请程序向房产所有者提供。

---

总结

土地作为一种重要的环境资源，不仅在其本身具有价值，而且作为许多相关生态系统的补充也具有重要意义。通过为野生动物提供栖息地、为地下水提供补给区域以及为林业和农业等土地密集型活动提供基础，土地配置处于人类与环境和谐关系的核心。

市场倾向于将土地配置给能最大化其价值的土地用途，支持土地转换，因为各种土地用途的相对价值会发生变化。例如，在我国，分配给农业的土地数量随着时间推移而减少，而农业类型内的分配也发生了变化。特别是，相对更多的农业土地现在专门用于燃料（乙醇）生产，由于政策要求，更多土地被分配给认证有机农场，由于其产品可以获得价格溢价。

虽然原则上市场将土地分配给其最高和最佳用途，但在实践中，土地和分配过程的几个特征可能导致低效、不可持续和/或不公正的结果。这些问题的来源不仅包括市场问题，如产权界定不清、市场垄断力量和外部性，还包括与低效率税收和使用费结构相关的公共部门问题。此外，通过限制选择，贫困也可能导致土地的低效和不公平分配。

多种政策工具，其中一些相当新颖，可用于抵消这些社会不期望的结果。它们包括产权正规化以保护用户免受入侵，可转让开发权、保护地役权和土地信托基金，以降低成本并增加有效保护发生的可能性。就公共部门政策选择而言，包括房产税和继承税结构的变化以及开发影响费，以消除低效率激励，从而促进有效的土地使用决策。

虽然这一系列政策选择可以纠正土地分配系统中的一些不平衡，但大多数最多只代表朝着正确方向的运动，而不是效率或可持续性的完全恢复。