土地资源

土地在市场经济中占据着独特地位，不仅仅因为其经济价值，更因为它在人类文明发展中的深层意义。作为一种生产要素，土地具有一些显著特征，这些特征深刻影响着资源配置的效率。

首先，土地的位置是固定不变的。这一特性使得土地价值不仅取决于其绝对位置，还受到周边土地用途的相对影响。一块土地的经济价值会因为邻近区域的开发方式而发生显著变化。其次，土地提供多重服务功能，不仅为人类提供生活和生产空间，还为所有陆地生物提供栖息地。

在我国快速城镇化进程中，不同土地用途之间经常出现兼容性问题。当用途冲突无法避免时，需要通过一定机制来解决这些矛盾。在市场经济体制下，市场机制成为解决土地用途冲突的重要手段之一。

土地的位置固定性和多功能性使其成为经济学研究中一个特殊的资源类别，其配置效率直接影响整个社会的经济发展质量。 然而，市场机制在土地配置方面的表现如何？土地使用的结果和交易是否高效且可持续？这些配置是否充分反映了社会对土地的深层价值认知？

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土地配置的经济学原理

土地使用的决定因素

市场经济条件下，土地通常被配置给能够创造最高经济价值的用途，这种价值体现在使用者的支付意愿或接受补偿的意愿上。

为了更好地理解这一原理，我们可以考虑一个包含三种土地用途的理论模型：住宅开发、农业生产和生态保护。这个模型能够帮助我们理解土地配置的基本逻辑。

在这个模型中，横轴代表距离城市中心的远近，纵轴表示每亩土地的净收益。三条曲线被称为"土地租金曲线"，它们反映了距离城市中心不同距离处，各种土地用途能够产生的最大净收益。

所有三条曲线都呈现向右下倾斜的趋势，这是因为运输成本会降低远距离土地的净收益。对于住宅开发而言，距离市中心越远，通勤成本越高；对于农业生产，距离市场越远，运输农产品的成本越高。

土地用途转换的动态过程

土地用途的转换会在土地租金曲线发生变动时出现。近年来，我国经历了大规模的土地用途转换。根据自然资源部的数据，从1996年到2020年，全国建设用地面积增加了约60%，而同期人口增长率仅为约15%。

这种转换主要源于两个因素。第一个因素是快速的城镇化进程显著推高了城市用地的租金曲线。随着工业化发展和城市人口集聚，住宅、商业、工业以及相关的交通和娱乐设施用地需求急剧上升。第二个因素是农业生产率的提高使得相同的粮食产量需要更少的耕地，这在某种程度上降低了农业用地的相对价值。

以深圳为例，从1980年建立经济特区到2020年，深圳的建设用地面积从不足100平方公里扩展到近1000平方公里。这一过程中，原本的农田、渔塘和山地逐步转换为工业园区、住宅区和商业中心。

农业用地的特殊考量

尽管总体上农业用地面积在减少，但我国的灌溉面积却在稳步增长。灌溉技术能够将大多数作物的产量提高100%到400%，从而显著提升土地价值。根据国际粮农组织的估计，未来30年内，70%的粮食产量增长将来自灌溉农田。

然而，传统的灌溉方式也面临着限制，特别是在水资源相对稀缺的北方地区。过度抽取地下水导致了一些地区出现地面沉降等环境问题。此外，含盐分的灌溉水会导致土壤盐碱化，降低土地生产力。

有机农业的兴起

农业用地的配置不仅受到总量变化的影响，还受到农业生产方式变化的推动。有机农业正成为我国农业发展的重要趋势。根据农业农村部数据，2015年至2020年，我国有机农业种植面积年均增长超过20%。虽然有机农产品的种植面积仍只占全国耕地面积的约1.5%，但其市场价值增长迅速。

得益于消费者对有机食品支付的价格溢价，我国有机食品销售额从2010年的约200亿元增长到2020年的超过800亿元。有机蔬菜和水果在整体销售中的占比已经达到约8%。这种价格溢价使得原本用于传统农业的土地转向有机生产，改变了农业用地的配置格局。

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土地配置的低效率来源

尽管市场机制在理论上能够实现土地的有效配置，但在实际情况中，市场配置的结果往往偏离社会最优。这种偏离可能导致资源浪费、环境恶化和社会公平问题。我们需要深入分析导致这种低效率的具体原因。

城市蔓延和跳跃式开发

城市蔓延是指城市用地在空间上的低效扩散，而不是高效集中。相关的跳跃式开发则是指新的开发项目不是紧邻现有城市边界，而是跨越一些空置土地，在更远的地方进行建设。开发商“跳过”了一些连续的甚至空置的土地，选择了距离经济活动中心更远的区域。

这种分散式开发加剧了多种环境问题。通勤、购物和娱乐的距离变得更长，这不仅意味着消耗更多能源，还经常导致出行方式从低污染的步行或骑行转向高污染的汽车使用。在我国许多城市，这种现象已经成为空气质量恶化和交通拥堵的重要原因。

基础设施配套的激励扭曲

理解低效率城市蔓延和跳跃式开发的关键在于分析开发商面临的激励机制以及这些激励如何影响选址决策。

公共服务定价是一个重要的激励扭曲源头。当新开发项目超出现有供水和污水处理系统服务范围时，如果要为新开发提供服务，就需要延伸这些基础设施。问题在于，“谁来承担延伸成本？这种选择如何影响选址决策？”

如果开发商被要求承担延伸成本作为内化成本的手段，他们会自动将此视为远距离选址的成本组成部分。当这些成本转嫁给新开发房产的购买者时，他们也会面临居住在更远地区的更高边际成本。

然而，在许多情况下，这些基础设施延伸费用由整个都市区的税收来承担。当开发成本由都市区的所有纳税人补贴时，开发商和新开发房产的潜在购买者都会发现远距离居住被人为地降低了成本。这种偏向阻碍了开发商有效权衡在现有服务区域内进行更密集开发与在这些区域外的欠开发土地上建设之间的关系，从而促进了低效率的城市蔓延。

不相容土地用途的外部性

土地的价值不仅仅取决于自身的位置，还会受到周边土地用途的强烈影响，这种影响即为“外部性”，它常常成为土地配置低效率的重要根源之一。

当某种土地用途带来的成本和影响被转嫁给其他人时（负外部性），即便产权明确，私人决策仍然可能与社会最优目标背道而驰。也就是说，使个人或企业净收益最大化的选择，往往不是社会整体利益最大化的选择。

常见的负外部性包括：

以“工业化养殖场”为例：这些养殖场产生的异味和废弃物处理问题往往影响到邻居，但养殖场主可能并不会为此承担全部后果。由于这些外部成本未被计入土地使用决策，养殖场主有动力过度扩大养殖面积，使得土地资源被低效配置——从土地租金曲线视角看，养殖场的“私人净收益曲线”被人为抬高，导致其比例过大。

针对不相容土地用途的负外部性的传统手段是分区规划（Zoning）。政府通过分区指导，将相似用途的土地集中布局，并通过如下参数加以管控：

• 用途类型（住宅、商业、工业）
• 密度要求
• 建筑高度
• 地块面积
• 建筑布局

这种方式的好处在于，通过分隔或限定用途，可以极大减少外部性对相邻地块的影响。

但分区规划并非完全利好。其主要局限在于，如果政策过于严格（比如要求每套住宅都配大地块、禁止多户住宅），就会“被动”降低城市密度。结果是：为容纳同样人口，城市用地被摊得更大，促进了城市蔓延与低效扩张，也带来交通、基础设施等一系列衍生问题。

环境价值的低估

正外部性代表了上述负外部性的镜像。与特定土地用途相关的许多有益生态系统商品和服务也可能不完全归属于土地所有者。因此，土地所有者可能低估了这种特定用途的价值。

以一个大型农场为例，它既为邻居（甚至相邻道路上的旅行者）提供美丽的开阔空间景观，又在其森林、溪流和牧场中为野生动物提供栖息地。土地所有者不太可能从提供景观中获得所有收益，因为旅行者不能总是被排除在外，尽管他们对景观的保护没有任何贡献。

在缺乏排他性的情况下，土地所有者只能获得部分总收益，从而在决策中产生偏向。具体而言，在这种情况下，涉及更多被低估活动的土地用途将败给那些为土地所有者带来更多收益的活动，即使从社会角度来看，这种选择明显是低效的。

在存在外部性的情况下，农民决定是保留提供许多外部收益的农业土地还是将其出售给开发商时，决策偏向于开发。土地所有者的农业私人净收益曲线将低于社会净收益曲线。这种偏向的含义是，分配给农业的土地将低效收缩，而分配给住宅开发的土地将扩大。

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税收对土地用途转换的影响

许多政府将土地税（以及土地上的设施税）作为重要的财政收入来源。除了筹集收入外，税收政策还可能无意中创造激励，促使土地从一种用途转换为另一种用途，即使这种转换在社会整体效率上并不理想。税收结构的设计直接影响土地所有者的决策，进而影响土地资源的空间分布和利用效率。

房产税问题

在我国，虽然房产税试点范围还比较有限，但土地出让金实际上承担着类似的作用。更重要的是，土地使用权的评估通常基于市场价值，这可能与土地当前用途的价值截然不同。

这种区别意味着，当土地密集型活动（如农业）位于面临巨大开发压力的区域时，土地评估可能反映的是土地的开发潜力，而不是其农业价值。由于可开发土地的价值通常要高得多，这种制度要求的费用支付可能会提高农业成本（并降低净收入），足以促进农田向开发用地的转换。

随着城市扩张，原本的农田由于其开发潜力而面临更高的土地成本。即使这些土地继续用于农业生产，农民也需要承担基于其潜在开发价值的更高成本，这使得农业经营变得越来越困难。

这种税收结构不仅影响农业用地的存续，还可能导致城市蔓延和耕地保护压力加大。部分学者指出，若房产税或土地税能够根据土地的实际用途而非潜在开发价值进行评估，将有助于缓解农业用地被过度开发的趋势。此外，合理的税收减免政策（如对生态用地、农田等给予税收优惠）也能在一定程度上平衡土地用途转换的激励。

在一些国家和地区，采用“当前用途评估”制度，即对农业、林业等用地按照其实际用途价值征税，而非市场开发价值。这种做法有助于保护农业和生态用地，防止因税收压力导致的非理性土地用途转换。

继承税问题

在从事土地密集型活动的人员死亡时，也会对继承遗产的人构成特定的税收问题。根据遗产规模，继承人可能需要缴纳相当可观的遗产税。由于继承的土地可能无法产生足够的现金流来缴纳税款，可能需要出售部分或全部土地来筹集必要资金。在这种情况下，土地的转换将由税收驱动的流动性考虑决定，而不是效率考虑。

这种现象在一些发达国家尤为突出。例如，在美国、法国等地，农场主去世后，继承人往往因高额遗产税而不得不出售部分农田或林地，导致土地所有权碎片化甚至农业用地流失。为缓解这一问题，一些国家对农业用地继承设有专项税收减免政策，鼓励土地继续用于生产性用途，减少因税收压力导致的非自愿土地转换。

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市场垄断力量

土地由于位置唯一和供应总量有限的天然属性，往往容易形成市场垄断力量。当一块关键土地只有唯一所有者，市场上缺乏可替代品时，卖方可以借此抬高价格，甚至阻止本可能提升社会整体价值的土地转让，导致市场配置效率受损。

例如，城市核心区的几块重要土地由于地理位置优势，成为政府规划新公园、地铁、学校等公共项目的优选目标，但实际操作中却常因如下情况受到影响：

“公共目的受挫”问题详述

政府承担着提供诸如公园、道路、学校、医疗和饮用水等公共服务的责任。这些服务往往需要将部分用于私人目的的土地转为公共用途。理论上，土地的转化只有在其社会收益超过社会成本时才是有效率的，最直接的方式是政府通过市场正常购置并给予业主合理补偿。

然而，土地所有者往往因掌握了“唯一、不可替代”地块，容易形成局部垄断，从而：

• 要求远高于市场均值的“垄断价格”
• 人为延缓转让进度，等待政府“哄抬”到极高价格才愿出售
• 阻止价值显著高于其现用途的公共项目落地

这种现象被称为“持有待价”（holdout）问题，导致政府在推进重大公共工程（如交通枢纽、历史街区保护、公共绿地建设等）时频繁受阻。

在实际操作中，“持有待价”问题在诸多公共项目中表现突出。例如，在地铁线路建设过程中，关键节点地块常被个别持有者控制，这些持有者反复提高要价，迫使工程方不得不多次变更线路——在某大城市的地铁工程中，1公里的重要路段就曾因类似原因致使规划反复调整。

在城市绿地扩展时，规划涉及的30亩土地分散在多个业主手中，这些业主多年不愿出售、且要价极高，即使补偿标准远超市场价格，谈判依然难以达成，极大阻碍了公园扩建计划的推进。

为应对“公共目的受挫”问题，多数国家赋予政府依法行使征收权（Eminent Domain）的手段，即政府可在充分补偿的前提下依法征收土地用于公共目的。这项制度为社会公益和私人财产权利之间建立起平衡：

• 合理的补偿标准，保障业主利益
• 程序公开透明，防止权力滥用
• 明晰的“公正补偿”界定，减少争议和矛盾

征收权制度是平衡公共利益和私人产权的重要法律工具。唯有保证补偿公正、程序公开，以及保障被征收者的合法权益，才能有效避免社会矛盾和征收权滥用，推动公共项目顺利落地，实现土地资源的社会最优配置。

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创新的市场化政策解决方案

前面的分析已经识别出土地配置中市场失灵和政府失灵的多个来源。解决这些失灵的一种方法是在经济和政府之间建立某种互补关系。然而，如果政策补救措施要有效，它们必须能够纠正失灵而不引入新的低效率问题。

完善产权制度

仅仅建立可执行的产权就能纠正一些市场低效率，但结果要有效率，情况必须合适。建立产权制度可以缓解或避免仅仅按照先到先得原则分配土地时可能出现的过度开发问题。

然而，建立法律上可执行的私有产权制度是一项成本高昂的事业。在土地用途相对同质且土地相对于需求充足的情况下，缺乏产权制度造成的任何低效率都可能小于建立产权制度的巨大成本。然而，随着社会的成熟，通常会达到这样一个点：缺乏产权制度造成的低效率变得如此巨大，以至于承担建立产权制度的额外管理成本变得合理。

可转让开发权制度

效率建议应该保留的土地所有者通常反对旨在促进保护的分区条例，因为他们承担保护成本而整个社会获得收益。可转让开发权（TDR）是一种改变这种动态的方法。

TDR项目是一种将住宅开发从社区的一个部分转移到另一个部分的方法，而不会将所有成本都施加给指定保护土地的所有者。地方政府确定发送区域（禁止或不鼓励开发的区域）和接收区域（鼓励开发的区域）。

发送区域的土地所有者根据已通过规划中确定的标准分配开发权。通常，分配取决于其财产上可开发地点的数量和质量。寻求在接收区域开发的土地所有者必须首先从发送区域的土地所有者那里购买一定数量的开发权。

以我国的耕地占补平衡制度为例，这实际上就是一种可转让开发权的应用。当某个地区需要占用耕地进行城市建设时，必须在其他地区补充相同数量和质量的耕地。这种制度通过市场机制实现了土地资源的跨区域配置。

保护地役权

保护地役权是一种限制土地使用以保护其自然、生态或历史价值的法律协议，一般由土地所有者与政府或私人机构（如环保组织）签订。在很多情况下，该限制具有永久性。通过设置地役权，土地所有者在保有土地所有权的同时，自愿放弃部分开发或改变用途的权利，从而实现生态保护目标。

常见的保护地役权用途和激励机制如下：

例如，在美国国内税收法中，若业主捐赠永久保护地役权并满足一定的条件，可以按地役权设立前后土地价值的差额获得相应的税收减免。也有部分国家采用补贴或给予直接奖励的方式，鼓励农户设立保护地役权。

从经济学的视角看，地役权制度本质上是把“开发权”与“保育权”进行拆分并允许交易，使土地权利束更灵活地配置到最有效的用途。例如，业主可以将开发权出售（如可转让开发权制度），而自身保留生态保护收益，实现价值提升和环境保护的双重目标。

土地信托基金

落实并监督保护地役权的执行往往需要一个长期存在且具备专业能力的实体。在很多国家和地区，非营利性质的“保护土地信托基金”（Land Trust）逐渐成为主力。

土地信托基金是专注于自然资源保护的组织，其主要职能包括：

• 直接购买生态敏感或具有历史价值的土地，永久保护其用途；
• 接收地役权、土地或相关权利的捐赠，通过协议长期监管与管理；
• 为业主、社区、政府提供关于土地保护的技术和政策支持。

近年来，国内也出现了部分公益性土地保护基金，专注于湿地、林地的购买与管理，在推进生态文明、遗产保护等方面发挥了积极作用。

开发影响费

开发影响费是一种向开发者收取的费用，用于弥补城市扩展或房地产开发带来的公共服务和基础设施额外负担。此举的核心在于“谁受益、谁付费”，将外部成本内化，防止过度开发或基础公共设施短缺问题。

通常，开发影响费用于下列领域：

北京等地的新建住宅项目需要向市政缴纳城市基础设施配套费，专项用于供水、排水、环卫等环节的扩容和升级。这样既保证老城区公共资源不被挤占，又有助于新社区公共服务同步到位。

这些机制能够激励开发商进行更合理的土地布局与开发决策，同时提升新建区域居民的生活质量。

房产税调整机制

一些省份提供减少房产税的项目，作为保护社会期望的当前用途的手段，特别是当未减税的税收被视为对该用途的低效率偏见时。当房产税基于市场价值而不是当前用途时，税收结构可能给土地所有者施加压力要求转换土地。

在试图抵消这种税收偏向的方案下，被视为给社区提供未补偿外部收益的合格房产所有者被提供其评估价值的特定减免。项目通常通过地方政府运营的申请程序向房产所有者提供。

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总结

土地作为环境资源不仅本身具备价值，更是诸多生态系统的基础。例如，土地为野生动物提供栖息地、为地下水补给、为林业与农业活动提供支持，是人类与自然和谐共处的核心资源。市场往往会推动土地向价值最大化的用途流动，例如随着社会和政策的变化，农业用地面积减少，而部分农地则转向生产燃料作物或认证有机农场。

然而，理想中的市场配置往往因现实中的诸多因素而偏离最优。一方面，产权不清晰、垄断、外部性等市场失灵问题，以及税费结构低效等公共部门障碍，都会导致土地利用低效、不公平或不可持续。同时，贫困也可能限制土地所有者的选择，进一步加剧分配的失衡。

为应对这些挑战，政策制定者开发了多样的干预工具，包括产权正规化、可转让开发权、保护地役权、土地信托基金，以降低保护和合理利用的成本和门槛；并通过调整房产税、继承税、开发影响费等公共政策，减少低效激励，促进土地资源向社会整体最优方向配置。

总体来看，这些政策手段能够一定程度上纠正土地分配中存在的不公平与低效率，但多数仍只是朝着优化目标的小步推进，要实现完全的效率与可持续性仍需长期努力与制度完善。